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产业何需政策

此文为许小年2007年7月旧文。
 
经济学中讨论最少而又在实践中最多见的,当属产业政策。检索新旧经济学文献,鲜有关于产业政策的理论研究,而在现实经济中,却处处碰到产业政策名义下的行政干预。
 
从经济学理论可知,仅当外部效应、自然垄断、公共品或信息不对称造成市场失灵时,政府干预才有可能(而不是必然能够)补充市场之不足,改进资源配置的效 率。尽管与所有这些导致市场失灵的因素都不搭界,产业政策的拥护者们还是找到了一些说法——通常是人们习以为常但又经不起推敲的说法,作为产业政策的理论支持。
 
论证产业政策必要性的第一个说法是调整和优化产业结构,承袭了改革开放前“有计划、按比例”等旧信条的遗风。要想优化,必须知道什么是最优,否则就不知道往哪里优化。然而,最优产业结构是否存在,至今仍无定论。
 
在市场经济中,产业结构取决于资源禀赋、国民需求偏好、技术水平、国际贸易、制度特征以及经济发展的历史条件。矿产资源的蕴藏决定了中东各国石油业发 达,中国则是世界第一大产煤国。由需求偏好导向,农业在欧洲以生产肉制品和乳制品为主,在中国则是粮食。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯诺斯指出,英国率先建 立了保护产权的制度,所以第一个完成了从农业到工业的经济结构大转变。产业结构在这些因素的影响下,经自然演化而形成,本无所谓优劣,当然也就谈不上调整 和优化。
 
且不论最优的意义是什么,即使存在着最优产业结构,政府能否认识到最优结构,也是一个很大的问号。计划经济时代推行“农业以粮为纲,工业以钢为纲”的产业政策,历史证明,这一政策没有优化反而扭曲了产业结构,造成大量的资源错配与浪费。
 
产业政策的第二个说法叫做扶持支柱产业,培育具有国际竞争力的企业。何谓支柱产业?从未有过明确的定义。在社会化分工异常发达的今天,每个行业都是国民 经济不可缺少的一部分,识别支柱产业如同谈论人体各个器官的相对重要性一样,几乎没有任何意义。脊椎骨难道就比头骨更重要,应该作为支柱优先发展?同理, 石油工业在什么意义上比农业更重要?航天航空是支柱,为什么占GDP40%的服务业就不是支柱呢?
 
退一步讲,就算存在着支柱产业,例如在 世界近代经济史上占有重要地位的火车、电力、汽车、电子、计算机和信息产业,没有一个是政府的产业政策扶持出来的。在市场竞争中和良好的产权保护下,追逐 利润的企业和个人开创和推动了新兴产业的发展,从汽车业鼻祖亨利福特,到软件业巨人比尔盖茨,未曾听说有谁得到过产业政策的支持。
 
中国企业自身的经验也证明了一点,产业政策的效果起码是值得怀疑的。汽车行业长期执行向大厂倾斜的政策,今天能在国际市场上与外商竞争的,却并非重点扶持对象,而是当年无法享受优惠政策甚至受到限制的小型民营企业。再看家电、计算机、通讯设备、互联网等行业,在具有一定国际竞争力的企业之中,又有哪一家是产业政 策扶持的结果?
 
产业政策的第三个说法是纾解瓶颈制约和控制产能过剩。实际上,以此为目标的产业政策既无必要,也不会奏效。凡供应短缺之 处,必有价格的上涨和供应商利润的增加。在利润的吸引下,更多的厂家进入,扩充产能,消除短缺。反之,当产能过剩时,利润随价格下跌,厂商退出,供给减 少,无需政府干预,市场自动恢复供需均衡。
 
市场化的调整常给人们留下“盲目”和“浪费”的印象,殊不知有意识地通过产业政策进行主动调控,效果可能更糟。前些年政府担忧装机容量过剩,严控电厂投资,未曾想经济增长加速,电力供应不足,到处拉闸限电,产业政策扩大而不是缩小了供需失衡。
 
产业政策的失败,最清楚不过地体现在计划经济的实践上。政府统一安排生产,结果是供需严重脱节,一方面消费品短缺,另一方面没有需求的工业品积压在仓库 中,反映为宏观指标,新增存货占GDP的比重平均为7%左右,最高时达到13%。随着20世纪80年代后期城市经济改革的展开,市场在衔接供需方面发挥了 越来越大的作用,存货对GDP的比率不断下降,进入本世纪已低于2%。
 
从逻辑上讲,产业政策的必要性与合理性依赖两个关键的假设前提,一是世界上存在着最优产业结构;二是政府比市场高明,能够认识最优产业结构,并且能够制定政策调整结构,实现市场无法实现之目标。当这两个假设都不成立时, 对产业政策的持久迷信与热衷就只能解释为计划经济的惯性,或者部门利益的驱使。
 
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